Как сибирские регионы выполняют президентские указы?

Субъекты РФ, входящие в Сибирский федеральный округ, собравшись на совещании в Горном Алтае, раскритиковали правительство и потребовали аудиенции у главы Минфина. По мнению сибирских губернаторов, выполнение майских указов президента невозможно без сбалансированной поддержки федерального центра. 

Главной темой совеместного заседания Совета при полномочном представителе Президента РФ в СФО и Совета Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (МАСС) стало исполнение указов Президента РФ от 7 мая 2012 года №№ 596-606 и задачах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по обеспечению сбалансированности бюджетов и концентрации ресурсов на приоритетных направлениях. 

Именно так был назван основной доклад на совещании, прошедшем 16 мая в живописном уголке Горного Алтая. С ним выступил 1-ый заместитель губернатора, председатель Правительства Красноярского края  Виктор Томенко, который в МАСС занимает должность председателя Координационного совета по экономической политике, финансам и инвестициям. 

Публикуем с небольшими сокращениями текст его выступления, вызвавшего оживленную дискуссию и даже полемику среди глав сибирских регионов, которые резко критиковали правительство и настаивали на специальной встрече с министром финансов Антоном Силуановым. Вот доклад Томенко.

Как председатель координационного совета по экономической политике, финансам и инвестициям МА «Сибирское соглашение», в своем выступлении хотел бы рассказать о том, как на территории Сибири идет выполнение указов Президента, обозначить положение дел и те тенденции, которые характерны для всех регионов нашего округа, а также сформулировать конкретные предложения и меры по повышению эффективности реализации указов.

… Вот уже год направления, определенные майскими указами Президента, являются приоритетными при определении политики региональных властей. Напомню, что всего нам с вами предстоит выполнить порядка 40 поручений. И конечно, это не просто задачи, которые поставлены перед органами региональной власти руководителем страны. Это стратегическая основа для работы всей системы власти, о чем говорит президент в своих выступлениях. И нам ни в коем случае нельзя разрушить общую логику преобразований в экономике и социальной сфере, которая была задана в последние годы. В этом главная сложность – сохранить то, что мы с вами уже делаем и найти возможность для более динамичного решения самых важных проблем населения.

Мы все с вами эти проблемы хорошо знаем, тем не менее, отмечу основные задачи в сфере социальной политики, поставленные в указах Президента: 

• повышение заработной платы различным категориям работников бюджетной сферы к 2018 году;
• достижение 100%-ной доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трёх до семи лет к 2016 году;
• обеспечение граждан доступным и комфортным жильём, повышение качества жилищно-коммунальных услуг;
• совершенствование государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
• совершенствование демографической политики.  

Но, конечно, самыми финансово ёмкими направлениями реализации указов являются зарплата, жилье и строительство детских садов.

На эти три задачи приходится более 67% средств, необходимых нашим территориям в 2013-2015 годах на реализацию мероприятий по достижению обозначенных в указах Президента РФ показателей.

С момента подписания указов прошел год, и за это время сделано, конечно, очень много. У нас с вами разработаны и утверждены «дорожные карты» отраслей социальной сферы, в которых установлены целевые индикаторы развития образования и науки, культуры, здравоохранения и социального обслуживания населения, а также разработаны «дорожные карты» по переселению граждан из аварийного жилья и по инфраструктурному обустройству земельных участков для жилищного строительства многодетным семьям. Кроме того, регионы полностью оценили потребность в средствах, необходимых для их выполнения, и приступили к реализации мероприятий.

Здесь стоит отметить, что в начале этого пути у всех субъектов Российской Федерации была различная стартовая ситуация, тем не менее, требования по исполнению указов Президента РФ для всех регионов одинаковые - показатели определены и должны быть достигнуты всеми в установленные сроки. Территории Сибири объединяет высокий уровень развития экономики, и расти к уже и так высокой базе нам с вами, конечно, очень сложно. Но даже внутри нашего округа ситуация складывается неравномерно.

Давайте посмотрим на следующих слайдах стартовые значения показателей в разрезе субъектов СФО, которые в соответствии с указами Президента РФ должны существенно измениться. Эти графики построены на основании информации, представленной регионами Сибири.

В среднем по субъектам СФО размер средней заработной платы – 23,1 тыс. рублей. К 2018 году регионы прогнозируют ее повышение от 1,4 раза (Тыва) до 2 раз (Новосибирская, Омская области и Алтайский край).

Очевидно, что субъекты СФО, в которых прогнозируется значительный по сравнению со сложившимся уровнем рост средней заработной платы должны приложить больше усилий и вложить больше средств, чтобы обеспечить заданные указами Президента РФ показатели заработной платы в бюджетной сфере.

По количеству детей в возрасте от 3 до 7 лет, состоящих в очереди на получение места в детском саду по состоянию на начало года, Красноярский край лидирует как в абсолютном значении данного показателя (30 тыс. человек, всего по СФО - 118 203 таких детей), так и относительно общей численности детей указанного возраста, которые не имеют возможности посещать детский сад (23%). Иркутская, Новосибирская, Омская области, Алтайский край, Кемеровская область и республика Бурятия по относительному значению обеспеченности местами в детских садах также в не очень выигрышном положении по сравнению с остальными субъектами СФО.

Всё это наше с вами историческое наследие, которое нам досталось, плюс результат активной государственной демографической политики, обеспечившей существенный подъем рождаемости в последние годы.

И если вопрос охвата дошкольным образованием в каждой территории решается вариативно и достаточно успешно, то вторая задача – по ликвидации очередности – более сложная и требует не просто прямого бюджетного решения, но и поиска каких-то нетрадиционных форм и методов, чем сейчас мы с вами активно занимаемся.

По количеству семей, имеющих трех и более детей, которым нужно будет предоставить земельные участки, обеспеченные необходимой инфраструктурой, республика Тыва существенно опережает все субъекты СФО (всего по СФО – 187 036 таких семей).

В Красноярском крае в связи с наличием северных и приравненных к ним районов обеспечение инфраструктурой земельных участков для предоставления многодетным семьям потребует больших затрат по сравнению с субъектами РФ, не имеющими аналогичных районов (16% населения края проживает в указанных районах).

Что касается площади аварийного жилья, здесь Кемеровская область опережает остальные регионы СФО (968,4 тыс. кв. метров). В то же время, по относительному к общей площади жилья значению данного показателя (2,8%) на первом месте республика Тыва. И если соотносить количество жителей с объемом аварийного жилья, то получается, что для Тывы эта проблема стоит гораздо острее, чем для соседей.

Уважаемые коллеги, Виктор Александрович Толоконский не раз на наших совещаниях говорил о том, что нам необходимо менять управленческие подходы, в том числе, активнее привлекать бизнес к решению различных государственных задач. В прошлом году мы с вами неоднократно поднимали тему развития государственно-частного партнерства, но, в основном, применительно к развитию экономики и реализации наших крупных сибирских инвестпроектов. Но сегодня уже точно есть понимание того, что без масштабного привлечения частных средств и в социальную сферу – строительство жилья экономкласса, детских садов и других объектов в ближайшие годы все эти проблемы нам не решить. В то же время механизмы эти пока ни в Сибири, ни в целом по стране до сих пор не работают. Поэтому есть предложение вновь просить Государственную Думу ускорить принятие федерального закона «Об основах государственно - частного партнерства в Российской Федерации», обратив особое внимание на разработку механизмов взаимодействия государства и бизнеса, направленных на реализацию указов, в части привлечения частных инвестиций в создание объектов социального назначения.

Возвращаясь к нашей теме и принимая во внимание масштабы названных проблем, субъектами СФО была определена потребность в средствах на реализацию указов Президента РФ, и в 2013-2015 годах ее общий объем составляет 943,9 млрд рублей.

В результате проведенных комплексных мероприятий, направленных на сокращение малоэффективных и неприоритетных расходов и увеличение доходов, о которых я чуть позже скажу, на сегодняшний день 41% указанной потребности (386,1 млрд рублей) обеспечен бюджетным финансированием, в том числе с участием средств федерального бюджета.

В основном, это связано с тем, что при разработке планов мероприятий (которая началась еще в июне 2012 года) по достижению показателей, предусмотренных в указах, регионы столкнулись со следующей проблемой. Первоначально указы Президента РФ не содержали жесткого графика по достижению целевых индикаторов, а лишь конечные даты, и на момент принятия наших бюджетов на 2013-2015 годы условия выполнения указов Президента РФ, а также значения показателей их реализации по направлениям и периодам достижения не были озвучены на федеральном уровне, и нам с вами сложно было спланировать дополнительную нагрузку на бюджет.

Условия выполнения указов Президента РФ, а также значения показателей для их реализации на 2013-2018 годы стали известны только в конце декабря 2012 года - начале 2013 года, когда были утверждены федеральные «дорожные карты», закрепившие целевые индикаторы, которых должны придерживаться субъекты при реализации указов.

В результате, несмотря на все принимаемые меры, в настоящее время реализация указов Президента РФ не обеспечена в полном объеме финансовыми ресурсами.

Что было сделано регионами Сибири для того, чтобы найти возможность финансирования мероприятий указов?

Всеми органами исполнительной власти субъектов СФО проведена внеплановая инвентаризация доходов и расходов бюджетов с целью изыскания дополнительных источников финансирования расходов, направленных на достижение установленных в «дорожных картах» целевых индикаторов. Разработаны комплексные мероприятия по оптимизации малоэффективных и неприоритетных расходов и увеличению доходов.

В частности, для увеличения поступления доходов в консолидированные бюджеты как на региональном, так и местном уровнях организована работа по:

- более тесному взаимодействию с реальными и потенциальными налогоплательщиками;

- стимулированию оформления права собственности на имущество физическими лицами;

- оптимизации и повышению эффективности налоговых льгот;

- увеличению инвестиционного потенциала регионов;

- проведению мероприятий по выявлению граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без государственной  регистрации;

- привлечению дополнительных средств от приносящей доход деятельности учреждений.

Среди мер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов, отмечу:

- продолжение мероприятий по переходу на программный бюджет – реализация принципа «расходы должны следовать за показателями» будет способствовать сокращению неэффективных расходов;

- перенос осуществления ряда менее приоритетных расходов на более поздние сроки;

- сокращение расходов на бюджетные инвестиции;

- реорганизация малоэффективных государственных и муниципальных учреждений;

- увеличение объема услуг бюджетной сферы, предоставляемых негосударственными (немуниципальными) организациями;

- проведение мониторинга нормативно-правовых актов по установлению публичных нормативных обязательств с целью оптимизации льгот с учетом адресности и нуждаемости. 

По информации, размещенной на сайте Минфина России, на 1 апреля 2013 года совокупный объем долговых обязательств субъектов СФО и входящих в их состав муниципальных образований составляет 152,7 млрд рублей. И это без уже запланированных в трехлетних бюджетах новых заимствований и неучтенных расходов на реализацию указов Президента РФ.

Конечно, в такой ситуации всем территориям нужно еще раз внимательно проанализировать и тщательно посмотреть свои подходы к приоритетам бюджетной политики, сверить их с направлениями, заданными указами.

Тем не менее, помимо финансового обеспечения, существуют системные моменты, связанные с механизмом реализации самого приоритетного направления указов Президента РФ – повышением заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы.

В соответствии с указами отдельным категориям работников бюджетной сферы в период до 2018 предусматривается повышение заработной платы в разные сроки и до разного уровня.

Но, к сожалению, на федеральном уровне не определена стратегия дальнейшего повышения уровня оплаты труда иным категориям работников бюджетной сферы, не предусмотренным в указах. А это, подчеркну, примерно половина всех наших бюджетников.

Кроме того, в соответствии с федеральными подходами, к 2018 году предусматривается выравнивание среднего уровня заработной платы по различным категориям работников (педагогические работники общеобразовательных учреждений, педагогические работники учреждений, оказывающих услуги детям-сиротам, работники учреждений культуры, социальные работники, средний и младший медицинский персонал), по одноименным категориям работников в различных отраслях социальной сферы (например, врачи в учреждениях здравоохранения и в общеобразовательных учреждениях). К чему приведет такая «уравниловка», думаю, в этом кругу пояснять не нужно.

Есть также вопросы внутри- и межрегиональной дифференциации по зарплате – как пример можно привести Хакасию и юг Красноярского края, Алтайский край и Омскую область, Крайний Север и юг Красноярского края, где у нас абсолютно разная ситуация в экономике, а в бюджете примерно одинаковая, и теперь зарплату бюджетников нужно выравнивать по средней по экономике. То есть в соседних городах - Минусинске и Абакане, например, учителя будут получать совершенно разные суммы. Мы на заседании координационного совета обсуждали эту проблему, она действительно встанет уже в ближайшее время очень остро.

Считаю, что это серьезнейшие вопросы, требующие внимательного рассмотрения и на федеральном уровне. Президент установил для нас низшую планку, к которой нужно подтянуться и от которой нужно выстраивать всех остальных, чтобы не разрушить сложившуюся систему оплаты труда в бюджетной сфере и не допустить перекосов.

В процессе рассмотрения вопросов реализации указов Президента в субъектах округа на совещаниях под руководством Виктора Александровича Толоконского, а также на заседаниях координационных советов Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» - по здравоохранению, по образованию, по местному самоуправлению, по экономической политике, финансам и инвестициям, на Ассоциации сибирских и дальневосточных городов были обозначены следующие предложения федеральным органам власти по проведению мероприятий в целях укрепления доходной базы и повышения сбалансированности региональных бюджетов: 

• зачисление в бюджеты субъектов РФ дополнительных доходов от части федеральных доходов;
• отказ от расчета доли субъектов РФ в софинансировании субсидий из федерального бюджета в зависимости от уровня расчетной бюджетной обеспеченности, снижение указанной доли;
• учет в обязательном порядке мнения региональных властей при рассмотрении предложений по перераспределению  полномочий между уровнями власти, а также доходных источников бюджетов;
• оценка реальности сроков достижения показателей, обозначенных в указах Президента РФ;
• определение на федеральном уровне стратегии сохранения сложившейся межотраслевой и внутриотраслевой дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы, а также единой стратегии дальнейшего повышения уровня оплаты труда иным категориям работников бюджетной сферы;
• предоставление дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета;
• пролонгация бюджетных кредитов, ранее предоставленных субъектам РФ из федерального бюджета. 

Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления с целью выполнения положений указов в 2014-2015 гг. рекомендуется: 

• продолжить работу по обеспечению увеличения собственных доходов бюджетов;
• Здесь же отмечу, что на координационном совете по экономике мы обсуждали опыт органов государственной власти и местного самоуправления Красноярского края, Иркутской и Кемеровской областей по подготовке к введению на территории субъектов Российской Федерации налога на недвижимость. С одной стороны, для нас с вами это один из новых источников доходов, в том числе для выполнения поручений президента. Но в то же время нужно в каждой территории внимательно отнестись к этому вопросу, оценить социально-экономические последствия введения налога на недвижимость, вместе с муниципалитетами проанализировать данные о кадастровой стоимости объектов капитального строительства, рассмотреть различные варианты установления налоговых ставок и льгот. Просьба обратить на эту тему особое внимание, чтобы не потерять налоговую базу и не создавать лишнюю социальную напряженность.
• разработать комплекс организационно-финансовых мер по повышению эффективности деятельности подведомственных учреждений и организаций;
• принять меры по использованию механизмов ГЧП, предусматривающих заключение с частными инвесторами на конкурсной основе инвестиционных договоров о строительстве объектов социальной инфраструктуры, в том числе детских садов, и гарантирующих инвестору возврат вложенных средств с установленной доходностью;
• до начала формирования бюджетов субъектов РФ на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов скорректировать «дорожные карты» по исполнению указов Президента РФ, дополнив их информацией о потребностях в финансовых средствах, источниках и объемах финансирования задач. 

Уважаемые коллеги, президент на недавнем совещании 7 мая подчеркнул, что общая цель работы по указам – обеспечить новый, более высокий уровень жизни граждан Российской Федерации, прежде всего, за счёт повышения качества работы государственного сектора. Цитирую слова Владимира Владимировича Путина: «Сегодня на первый план выходят качество и эффективность наших действий, мы не можем позволить себе вновь и вновь пересматривать уже принятые решения и документы, подходить к задачам формально, лишь бы отчитаться о выполнении поручений, подготовить очередную бумажку».

Можно сказать, что за минувший год самый сложный организационно-технический этап мы с вами уже прошли. Тем не менее, впереди у нас еще очень много работы, которую предстоит сделать, чтобы Сибирский федеральный округ как всегда достойно справился с тем, что нам поручено.

Спасибо за внимание.

Редакция информационно-аналитического портала Doc22 выражает признательность за предоставленные материалы заместителю руководителя аппарата главы республики и аппарата правительства Республики Алтай Оксане Николаевне Еремеевой.